Como continuación a varios posts en los que recientemente he aportado mi visión sobre la reforma del sector público (1, 2, 3 y 4), desarrollo hoy un concepto que me (nos) parece de relevancia para los años presentes y venideros: el tipo de empresa públicas que necesitamos.
Como encuadre general, debo decir que en estos momentos se observan reacciones preocupantes tanto en las derechas como en las izquierdas que en España gestionan nuestro sector público. No haré paralelismos simetrizantes, pero, en estos momentos, se observan peligrosas actitudes inmovilistas en la izquierda (el sector público es perfecto tal y como está y lo progresista es defender todas y cada una de sus actuales características) y no menos peligrosas tendencias destructivas en la derecha (el mejor sector público es el que no existe y debe ser reducido hasta la mínima expresión de garantía del mercado y la imprescindible paz social). A mi juicio, a nuestro juicio (Urbania ZH Gestión y Grupo Zahoz), ni lo uno ni lo otro es lo que en estos momentos necesita este país.
Pero vayamos ya con el objeto concreto de este post: lo que llamo (llamamos) LA EMPRESA PUBLICA TOTAL (100% pública, 100% empresa y 100% profesionalizada).
Defendemos un modelo de empresa pública sustancialmente diferente a las distintas formas de trabajo que ahora se dan en el sector público. Las frecuente en estos momentos son la gestión directa de los servicios públicos, la creación de empresas públicas y otra serie de entidades presupuestaria/culturalmente dependientes de la Administración matriz, el contrato de prestación de servicios, el contrato de gestión de servicio público y la concesión administrativa. Muchas de estas técnicas tienen su sentido en ciertos contextos y funcionan adecuadamente. Pero en otros casos, son profundamente disfuncionales por dos conjuntos de motivos. Bien porque la forma de trabajar tiene todos los inconvenientes del modo público de trabajo casi sin ninguno de sus beneficios (dependencia presupuestaria de la matriz, cultura funcionarial de control y no de impulso de proyectos, escaso incentivo de la innovación y creatividad, insuficiente atención a la eficiencia y la eficacia, pésima provisión de los puestos de trabajo, etc). Y en otros casos porque hay una excesivo escoramiento hacia el lucro privado (búsqueda del beneficio privado a corto plazo, empeoramiento de las condiciones laborales del personal, nulo incentivo para la inversión y el pensamiento económico a largo plazo, etc) que hace perder el objetivo central del sector público (atender el interés general).
Pues bien, para salir de estos círculos viciosos (muchas veces se combinan las externalidades de lo público y lo privado, convirtiendo algunos proyectos de las Administraciones en verdaderos quebraderos de cabeza para todos) nosotros proponemos un nuevo tipo de empresa pública, que busca crear actividad económica pública susceptible de generar ingresos adicionales a la matriz administrativa y crear empleo de calidad y sostenible en el tiempo, caracterizado por los siguientes elementos:
- Propiedad 100% pública ( = creación de empresas públicas en la que el 100% de las acciones sean titularidad de una Administración; en consecuencia su consejo de administración es el equipo de gobierno municipal, su junta general de accionistas el pleno, su presidente el alcalde y su consejero delegado el concejal del ramo; garantizando con ello un control público absoluto de la estrategia de la empresa y su política de precios, calidades, plazos, costes, condiciones laborales, etc).
- Gestión 100% profesionalizada ( = creada la empresa pública, se licita un contrato de gestión de la misma, de forma que un grupo de profesionales de la gestión se encargue de impulsar los proyectos públicos a los que dicha empresa se dedique).
- Objetivos 100% empresariales ( = como a cualquier otra empresa, el capital, en este caso el sector público, le encarga al gestor la consecución de una serie de objetivos en un plazo, a un coste y con un determinado sentido productivo).
- Plantillla 0% pública ( = el conjunto de profesionales que haya resultado adjudicatario de la gestión de esta empresa pública se encargará de contratar a la plantilla que considere oportuna, en la manera que considere oportuna; esto implica relaciones laborales de derecho privado y una cultura organizacional volcada en la consecuención de los objetivos empresariales en el tiempo y coste prefijados y, en definitiva, en una búsqueda de la excelencia profesional).
- Gasto público 0% ( = la actividad de la empresa será financiada por el sector financiero que, como hace con cualquier otro proyecto empresarial, debe evaluar la capacidad de la empresa para devolver el dinero prestado en función de los retornos de la actividad que lleva a cabo).
- Beneficios 100% públicos ( = los beneficios que genere la actividad de este nuevo tipo de empresas públicas serán transferidos a la matriz, la Administración de que se trate, que puede decidir utilizarlos tanto para atender cualquier política pública, como para hacer más social la política de precios de la empresa pública con beneficios).
- Todos los agentes intervinientas cobran por su trabajo y por nada más que su trabajo ( = los trabajadores de este tipo de empresas públicas cobran por su trabajo, en función de la calidad y cantidad del mismo; los proveedores de la empresa cobran como en cualquier otra empresa; los financiadores de los proyectos cobran por sus servicios financieros; los gestores profesionales cobran por sus servicios de gestión solo en la medida en la que se cumplen los objetivos fijados por la matriz administrativa (cobro por éxito); y la matriz administrativa recibe cualquier excedente que pueda resultar de la actividad de esta empresa después de pagar a sus trabajadores, gestores, financiadores y proveedores).
Este modelo permite llevar adelante proyectos inequívocamente de interés general, buscando la producción de una serie de bienes y servicios públicos, así como la dinamización de la economía y el empleo local, con una combinación de lo mejor de lo público (empresa de propiedad pública), lo profesional (gestores y tranbajadores evaluados por sus resultados), y la economía social/cooperativa (en ocasiones se pueden ensayar fórmulas en las que el personal de la empresa pública es socio cooperativista de la misma). Este enfoque permite amalgamar las mejores técnicas de gestión al servicio de los mejores proyectos al servicio del interés general, no confundiendo público con estatal (todo lo público no es estatal y viceversa) y sin obviar las evidentes conexiones entre lo privado sin ánimo de lucro y lo público.
Este tipo de empresas públicas (totales) busca generar un impacto positivo sobre la acción de gobierno y mejorar el acceso a bienes y servicios básicos que afectan la vida de las personas. La provisión de dichos bienes y servicios es política y emocionalmente sensible para la ciudadanía. Por lo tanto, garantizar su acceso con los condicionantes técnicos y financieros actuales es un reto que exige maximizar la eficiencia de gestión, así como capitalizar los recursos de los actores involucrados.
Algunas ventajas adicionales de esta forma de trabajo:
- Es un medio para llegar a soluciones que de otra manera no hubieran sido propuestas, dadas las ineficiencias del mercado, laa mala formulación de políticas públicas y/o las carencia de financiación.
- Permiten reequilibrar la estructura de ingresos y gastos de muchas Administraciones bajo nuevas fórmulas de colaboración e innovación.
- Exigen otras formas de trabajo, orientado a la construccion de competencias estratégicas complementarias, que pueden llegar a incluir a actores no tradicionales.
- Aportan soluciones innovadoras que suelen ser únicas en relación a su contexto y los miembros que participan.
- Generan valor a través de la optimización y la eficiencia que no puede ser logrado a través de las actuaciones individuales de la administración o del sector privado.
Las críticas que se le pueden hacer a este modelo, desde posiciones más inmovilistas o privatistas, es que con empresas públicas de este tipo estaríamos dañando, de una sola tacada, al funcionariado y al lucro privado. Y la verdad es que ni lo uno ni lo otro. Para nosotros lo esencial del servicio público es el servicio al público. Puede parecer un trabalenguas, pero no lo es. Ciertas tareas del sector público deben estar indefectiblemente llevadas a cabo por funcionarios de carrera. Pero otras muchas es mejor que no sea así. Y en esas muchas labores que no deberían ser llevadas a la práctica por funcionarios, hoy estamos viendo a funcionarios de carrera, interinos, laborales y falsos contratados por empresas privadas que asisten a la Administración, que han sido inadecuadamente formados, reclutados, dirigidos y liderados, fracasar en su misión de servir adecuadamente al contribuyente. Y lo que no es menos grave que lo anterior, sino que puede que mucho más, en la larguísima cadena de empresas contratadas/subcontratadas por la Administraciuón vemos empresarios hábiles que a base de no invertir lo que deben y no tratar a su plantilla como deben, y con la excusa de la vinculación al sector público, están acumulando unas ganancias injustificables desde el punto de vista del interés general y del trabajo efectivamente realizado. Debemos ser capaces de diferencia entre funcionarios/lucro empresarial privado y generación de PIB y empleo. El modelo de empresa pública total que nosotros proponemos crea el mismo o más PIB y empleo que el de muchas empresas privadas, pero el lucro que se pueda producir no acaba en mano privadas, sino que revierte a la matriz administrativa (y con ello, al conjunto de la ciudadanía).
La validez de este modelo de empresa pública es amplia, pero no ilimitada. En los servicios públicos más directamente vinculados a la igualdad de oportunidades (reciben más del sector público los que menos tienen, con el objetivo de igualar oportunidades vitales) es más difícil implantar este tipo de empresa pública. Pero es fácil implantar este tipo de empresas públicas en muchos bienes y servicios públicos provistos hoy por el sector público, en los que los usuarios ya pagan, de una forma u otra, un precio público. Y con mucha más razón es implantable este tipo de empresas pública en aquellos proyectos en los que el sector público coloca bienes y servicios en el mercado que no son provistos por el sector privado o que lo son a unos precios no asumibles por la mayor parte de la ciudadanía. Para nosotros tan importante es proteger la actual cartera de servicios públicos a la que accede la ciudadanía (no mermarla ni en cantidad ni en calidad) como la creación de actividad económica pública allí donde el mercado se muestra remiso a actuar, a pesar de que hay una moderada tasa de beneficio al alcance de la mano.
Desde Urbania ZH Gestión y el Grupo Zahoz apuntamos que este tipo de empresa pública, no es solo un modelo teórico, sino que ya existe y funciona desde hace una década en diferentes municipios españoles. Los municipios que han trabajado en esta lógica han pasado de la cultura del presupuesto público, las subvenciones de otras administraciones y el endeudamiento a la lógica de la generación de ingresos adicionales para el sector público local, lo cual permite mantener un conjunto de prestaciones públicas de alta calidad y tener unas finanzas locales equilibradas. Los ayuntamientos que han confiado en esta forma de trabajo pagan hoy a sus proveedores a plazos muy cortos, no han solicitado la línea de descuento del Estado, tienen sus déficit y deudas controladas en niveles muy bajos y, además de recibir ingresos por vía impositiva, presupuestaria y subvencional, tienen una fuente de ingresos (y tesorería) regular en función del trabajo de sus empresas públicas totales. Animamos a alcaldes y concejales a plantearse el uso de las empresas públicas totales en proyectos, servicios y bienes públicos susceptibles de encajar en esta técnica.
El servicio público en el que más rodado esta empresa pública total es en el mundo del urbanismo y la vivienda. Se comprenderá con facilidad que este tipo de empresas públicas posibilita a los ayuntamientos producir vivienda protegida en venta y alquiler, no solo no gastando dinero público, sino ingresando fuerte sumas de dinero, unas puntuales (ventas) y otras regulares (alquileres), que, a su vez, permiten acometer políticas públicas urbanas más complejas como la rehabilitación de viviendas y edificios y la regeneración urbana integral. Eso ha sido posible en la pásada década y también es posible hoy en muchos lugares de España, a pesar de la crisis.
Pero nosotros entendemos que la lógica de la empresa pública total hoy se puede extender a una serie de actividades que los ayuntamientos no están haciendo, que el mercado tampoco acaba de crear y que podrían aportar plusvalor socio/económico colectivo. Nos referimos, entre otras, a la creación de empresas públicas (totales) de suministro de energía, de gestión de la movilidad, de agricultura periurbana, de movilización de equipamientos públicos ociosos hacia la actividad económica pública, de rehabiltación integral de barrios, de movilización de vivienda vacía hacia el alquiler asequible, etc. Y de la misma manera que estas empresas públicas (totales) pueden ser municipales, entendemos que muchas de ellas deberían ser sociedades públicas interlocales, como alternativa a las mancomunidades mal gestionadas o a las no existentes.
En el fondo, la disyuntiva que hay que afrontar en estos momentos es si queremos que los gestores públicos (políticos y altos funcionarios) sean una máquina de gastar impuestos/subvenciones/financiación con una lógica de trabajo de control público del sector prívado o si queremos que una parte de los gestores públicos se dediquen a impulsar actividad económica pública que sirva, a la vez, para prestar servicios públicos y para dinamizar el tejido económico (todo ello sin nuevos costes presupuestarios y plantillas públicas).
En definitiva, la pregunta que se tienen que hacer los gestores públicos (políticos y altos funcionarios) es si la tasa de beneficio de determinadas operaciones que, en todo caso, son de impulso público, quieren que se la quede el sector público (y con ello garanticemos su sostenibilidad financiera) o se vayan al lucro privado. Hay vías técnico-operativas para que la respuesta sea la primera. Nosotros entendemos que la empresa pública total es una de ellas. Dejamos al criterio de políticos (sobre todo locales), altos funcionarios, profesionales y financiadores si estas es una fórmula que tiene cosas que aportar.
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