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POLITICAS PUBLICAS LOCALES DE VIVIENDA: NO SILVER BULLET & NO SHORTCUTS

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Con demasiada frecuencia se leen y escuchan opiniones que apuntan a lo sencillo que es el problema de la vivienda y la fácil que se arreglaría con una sola medida o instrumento (“lo que hay que hacer es construir y ya bajará el precio”; “si se califica mucho suelo el precio de la vivienda bajará”; "solo las cooperativas garantizan evitar la espculación"; "solo las empresas públicas de vivienda podemos solucionar esto"; etc). Son las silver bullets, soluciones sencillas a un problema complejo, propias del pensamiento mágico, que deben ser desterradas del debate sobre la vivienda asequible. El primer paso para la solución de este problema es reconocer que es complejo y multifactorial y que la solución al mismo vendrá de la mezcla de una serie de instrumentos, proyectos y políticas y no de una sola medida. En conexión con lo anterior, conviene también recelar de quien defienda que hay atajos milagrosos (shortcuts) y que este es un problema solucionable de una manera relativamente rápida.

Cuando se quiere operar sobre tejidos urbanos prexistentes y colmatados, cuando se quiere intervenir en mercados con operadores ya establecidos, cuando la oferta pública de vivienda es tan débil como en nuestras ciudades y cuando la demanda y la inversión  están globalizadas, conviene no ser frívolo con un problema que conecta de forma intima muchas políticas públicas: urbanismo, transportes, empleo, servicios sociales, fiscalidad, economía, finanzas, etc.

Con voluntad de aportar al debate de cuáles son los instrumentos que deben combinarse en una política pública local de vivienda, otra cosa es en qué medida se pondera cada uno de estos instrumentos, aporto nuestro mapa de procesos en materia de política pública local de vivienda.

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1.- LA INFORMACIÓN

La información sobre el estado de nuestros parques de vivienda es un recurso clave. En primer lugar, hay que evitar que sea el mercado la fuente de información con más predicamento, habida cuenta de los intereses casi siempre inflacionistas. En segundo lugar, hay que ser capaz de procesar de manera conjunta el inmenso caudal de información en manos de las administraciones. Todo ello nos debería conducir a un diseño de políticas públicas de vivienda basadas en los datos y la evidencia científica. Y finalmente, no hay que perder de vista que, en un mercado tan psico-social como el de la vivienda, data mastering es igual a market shaping, siendo una obligación de las administraciones no permitir que solo la información sobre vivienda emitida por medios privados tenga prestigio y no tolerar que solo sean noticias con impacto sobre los consumidores aquellas que apuntan a la escasez y la subida de precios.

 

2.- LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Aunque pueda parecer una evidencia, las políticas de vivienda deben planificarse cuantitativa y cualitativamente. Deben proponerse instrumentos, presupuestos y horizontes temporales de ejecución y evaluación de las medidas que se intentan implantar o desarrollar. Y en el caso de la vivienda, la planificación estratégica, aunque sometida a revisiones, debe ser de largo alcance temporal, habida cuenta de su carácter estructural, poco modificable en tiempos cortos. Las legislaturas y la planificación estratégica de vivienda casan mal en el tiempo. Y siempre que fuese posible es recomendable ir a pactos de ciudad de largo alcance temporal, por encima de la década. Aquello que no se ha atendido o se ha gestionado deficientemente en décadas, no se puede solucionar en meses o unos pocos años. Otra cosa es que en unos pocos años se pueden sentar las bases de décadas provechosas, si se toman decisiones presupuestarias, normativas y políticas adecuadas y decididas.

 

3.- EL REGISTRO DEMANDANTES

Muchas administraciones disponen de uno o varios registros de demandantes de vivienda. Siendo el uso preferente de sus datos los procesos de adjudicación de vivienda pública o protegida (proceso nº 9). Pero, además de esta función, estos registros contienen un amplio caudal de información que debe ser utilizada para el diseño científico de políticas de vivienda, tal y como hemos citado en el proceso nº 1.

 

4.- LAS OFICINAS DE ATENCIÓN AL PUBLICO

La mayor parte de las administraciones contamos con oficinas de vivienda o usamos oficinas de atención al ciudadano generalistas también para los bienes y servicios públicos en materia de vivienda. Sin perjuicio del enorme servicio que pueden hacer a la administración simplemente con que sean oficinas eficaces de información a la ciudadanía y de tramitación de instancias, solicitudes y recursos de los administrados, es claro que estas oficinas deben ser un canal preferente para una relación bilateral y fluida entre administración y ciudadanía.

 

5.- LA EMERGENCIA HABITACIONAL

Dado el durísimo contexto de muchas ciudades en materia de sin techo, desahucios, ocupaciones sin título habilitante, perdida de domicilio por no renovación de contratos de alquiler y demás situaciones en materia de emergencia habitacional, no es necesario aclarar que una buena parte de los esfuerzos de las administraciones en los últimos años han ido dirigidos a este tipo de problemas. Siendo muy difícil atajar estos problemas a corto plazo y no estando siempre la solución en el marco estricto de la política de vivienda (empleo), es claro que la existencia de unidades mixtas (mitad servicios sociales, mitad servicio público de vivienda), la colaboración con las autoridades judiciales en la búsqueda de la alerta temprana, así como la existencia de ayudas y viviendas específicamente reservadas a estos colectivos son, todos ellos, instrumentos que facilitan la mediación de la administración en relaciones entre privados. No siempre se pueden solucionar estos problemas con vivienda pública y no solo se deben solucionar con este recurso. Pero sea como fuere, es clave la cooperación entre servicios sociales, de vivienda y autoridades judiciales. Un complicado triangulo que ha venido para quedarse.

 

6.- EL SUMINISTRO DE LA MATERIA PRIMA: SUELO Y VUELO

No seremos originales si apuntamos que un urbanismo local que no tenga entre sus prioridades la producción de suelo jurídica y físicamente preparado para la vivienda pública, social, protegida y privada asequible (adjetivos colindantes, pero no palabras sinónimas) no será un urbanismo funcional. Por ello, la conexión entre los equipos públicos de urbanismo, transporte y vivienda es clave. Y siempre hay que vigilar el estado de ese suministro presente y el futuro potencial.

Quizás si seamos un poco más originales si establecemos que en ciudades y zonas urbanas colmatadas, tan importante o más que la producción de suelo, es la habilitación jurídica de vuelo para esa vivienda pública, social, protegida y asequible de la que hablamos. Los intersticios, los potenciales edificatorios no agotados, los mientras tanto, los complejos urbanísticos y las obligaciones de derecho público en relación a la rehabilitación y edificación en suelo urbano consolidado son claves en ciudades con buena parte de su suelo consumido.

 

7.- LA FINANCIACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS DE VIVIENDA

De nuevo explicitaremos una obviedad: sin dinero no hay política pública local de vivienda posible. Y la situación de la que partimos es dramática dada la escasez de medios públicos habitualmente puestos a disposición de esta tarea pública. Ahora bien, que debamos aspirar a disponer de 1% del PIB dedicado a políticas públicas de vivienda, cuando ahora a duras penas llegamos al 0.06%, y que el trecho a recorrer sea inmenso, no quiere decir que no hay un cierto margen para el matiz y la esperanza.

No todo tiene que ser presupuesto público contante y sonante. Hay un espacio para la financiación pública doméstica y europea. La política fiscal también debe jugar un papel a favor de la vivienda pública, social, protegida y asequible. Y finalmente hay mucho espacio para la colaboración público privada y el uso de instrumentos financieros privados en el ámbito público local. Aunque, obviamente, cuanto más sofisticados y complicados son algunos instrumentos económicos y financieros, más eficaz y eficiente será que sean regionales o estatales, aunque estén fundamentalmente a disposición de operaciones locales.

Y tan importante como que los recursos crezcan en esta política pública es que los mismos sean seguros y estén garantizados a largo plazo. No es posible poner en marcha programas de medio y largo plazo con recursos económicos a corto plazo. La formación y afectación de grandes parque de vivienda al interés general requiere inmovilizar grandes cantidades de dinero a un plazo largo. Todo ello sin perjuicio de lógicas de fondos renovables o rotativos y de la imperiosa necesidad de los subsidios cruzados (entre usuarios de más poder adquisitivo y los de menos).

Por cierto, en materia de vivienda es recomendable medir a los políticos fundamentalmente por dos cosas: cuanto dinero consiguen reunir para las políticas públicas de vivienda (insisto, no todo tiene que ser presupuesto) y por como acompañan normativamente esa inyección de dinero.

 

8.- LA PROVISIÓN DE VIVIENDA SOCIAL Y ASEQUIBLE POR Y PARA EL SECTOR PUBLICO

Ninguna entidad local será influyente en materia de vivienda si no dispone de una cierta parte de la oferta de vivienda de la ciudad y ello pasa por disponer de un parque público dedicado preferentemente al alquiler (sin despreciar el papel de las ventas en derecho de superficie a la hora de equilibrar cuentas públicas, equilibrar la oferta pública de vivienda en los territorios y generar parques públicos de vivienda para un abanico amplio de situaciones socio-económicas). Aunque ello no se puede identificar, única y exclusivamente con la producción de nueva vivienda por medios públicos. Pues la provisión de vivienda por y para el sector público implica un abanico de posibilidades e instrumentos.

8.A.- PROMOCIÓN

8.A.1- DIRECTA. Obviamente las empresas locales de vivienda y entidades públicas similares deben poder construir de nueva planta. Tanto viviendas protegidas, como alojamientos.

- VIVIENDAS (las CCAA tienen un amplio abanico de tipologías de viviendas protegidas)

- HDs, ADAs, etc (en las diferentes legislaciones autonómicas los equipamientos habitacionales reciben diferentes denominaciones y tienen regímenes jurídicos similares, pero diversos)

8..2.- DELEGADA. Pero no solo pueden las entidades públicas producir vivienda, sino que a través de la puesta a disposición de otros operadores de suelo, subvenciones y asistencia técnica pueden facilitar que la sociedad civil dinamice la producción de vivienda no especulativa y genere nuevas capacidades productivas que, en este segmento, el mercado no está creando por sí mismo. Entre otras muchas posibilidades, se deben citar las siguientes, que son objeto de atención específica a lo largo de este trabajo.

- COHABITATGES - COHOUSING

- COOPERATIVAS DE VIVIENDA PROTEGIDA EN DERECHO SUPERFICIE

- FUNDACIONES PARA LA GESTIÓN DE ALQUILER SOCIAL Y/O ASEQUIBLE

- OPERADOR PUBLICO PRIVADO METROPOLITANO DE ALQUILER ASEQUIBLE

8.B.- COMPRAS

Allí donde no se puede llegar con la promoción directa o delegada de nueva vivienda, el sector público tiene que tener en cuenta el instrumento de las compras directas de viviendas y edificios en el mercado. Los inconvenientes no son pocos. Para empezar es necesario justificar jurídicamente de manera adecuada la razón por la que se compran unos inmuebles y no otros, habida cuenta del manejo de fondos públicos. Acto seguido es obvio que no estamos hablando de una política barata, dado que nuestra legislación, a diferencia de otras europeas, no facilita la compra pública de vivienda a precios inferiores a los del mercado por mor de la ley. Y finalmente no se puede negar que comprar vivienda ya existente implica en muchos casos rehabilitar, así como regularizar ocupaciones de personas sin título habilitante, lo que es oneroso en tiempo y dinero. Pero a todo lo anterior, hay que añadirle un factor de vital importancia para el sector público, en lugares en los que no se dispone ni de parque público de vivienda ni de suelo público (potencial futuro parque público) las compras públicas, bien por tanteo o por retracto, bien por oferta pública de compra, bien por compra directa, tienen un papel cualitativo importante, pues permiten hacer crecer el parque público haciendo cirugía territorial.

8.C.- MOVILIZACIÓN DE VIVIENDA VACÍA HACIA EL ALQUILER ASEQUIBLE

En función de si estamos en zonas urbanas con mucha o poca vivienda privada vacía (para lo cual conviene hacer estudios locales específicos y no descansar solo en fuentes de información estadística agregada y poco matizada), el ofrecimiento a propietarios privados de incentivos públicos al alquiler asequible puede ser un instrumento de mayor o menor alcance. Pero, como hemos comentado para las compras, allí donde no hay mucho parque ni suelo público, este es un instrumento cualitativo relevante para obtener temporalmente vivienda asequible para el sector público. No es baladí la diferencia técnica entre programas de intermediación o de cesión. Pero, en todo caso, hay una fuerte conexión entre convencer a propietarios privados de la puesta a disposición de entes públicos de su vivienda durante unos años y los incentivos públicos a dos factores claves: las garantías de cobro y las subvenciones a la rehabilitación de esas viviendas. Desde el punto de vista del gasto público, conviene no escuchar, como hemos citado antes, al pensamiento mágico. Si un programa público o público-privado de movilización de vivienda vacía casi no cuesta dinero al contribuyente es seguro que rebajará poco el alquiler respecto al precio de mercado. Y si lo rebaja mucho es que hay un cierto coste presupuestario en juego.   

 

9.- LA POLÍTICA DE ADJUDICACIONES DE VIVIENDA PUBLICA

Si la provisión de vivienda funciona adecuadamente, hay que afrontar una política de adjudicación de vivienda de diferentes tipos de viviendas y alojamientos entre diferentes tipos de familias y en regímenes distintos.

Técnicamente no es difícil asignar viviendas y alojamientos a familias de distintas rentas con una cierta distribución en el tiempo para cuadrar las cuentas de la entidad pública (de nuevo recordemos la noción de los subsidios cruzados) y el espacio para evitar guetizaciones y nimbys (Not In My Back Yard) / spans (Sí, Pero Aquí No).

Pero cuando se dispone de un parque público de vivienda pequeño, incluso aunque esté en crecimiento, las disponibilidades de vivienda y ayudas siempre están muy por debajo de las demandas de diversos colectivos. Y la pelea por el recurso escaso que se produce entre esos diversos colectivos debe ser ordenada políticamente. Siendo evidente que cuando con 100 unidades se tiene que atender a 1000 o 10.000 solicitudes de diversos colectivos, no es posible atender adecuadamente a ninguno de ellos y no queda más remedio que repartir esas 100 unidades en función cuotas, insatisfaciendo a todos los colectivos, pero tratando de facilitar la posterior gestión del parque público (el siguiente proceso, nº 10).

 

10.- LA GESTIÓN DEL PARQUE PUBLICO DE VIVIENDA

En íntima conexión con lo anterior está el reto de la adecuada gestión de unos parques públicos de vivienda de alquiler pequeños y desbordados. La tentación de dedicarlos solo a los más necesitados de entre los necesitados debe ser evitada a toda costa. La guetización impide el crecimiento de los parques públicos por su desprestigio entre los contribuyentes que tienen que sostenerlos con sus impuestos. La opción contraria, adjudicar solo a usuarios con capacidad de pagar el 100% del coste del bien y servicios (lo que permitiría que las entidades públicas de vivienda estuvieran holgadamente saneadas), por razones evidentes, también debe ser evitada. Tenemos la obligación de mezclar usuarios de todo tipo en el parque público. Y consecuentemente también debemos mezclar diferentes regímenes de acceso y distintas tipologías de viviendas y equipamientos (como hemos hecho en el proceso nº 8, apelamos a la conveniencia de mezclar diferentes tipos de alquiler con derecho de superficie, cohousing, etc).

En términos de gestión mercantil, social y relacional el campo de mejora en los parques públicos de vivienda es, entre nosotros, muy notable. Y ahora que los mismos empiezan a crecer es necesario que asienten su relanzamiento sobre bases sólidas, siendo clave afrontar temas como la adecuada armonización de los objetivos sociales y económicos, el incentivo de la praxis de buena vecindad y el freno a los comportamientos contrarios a la misma, entre los que obviamente debe estar la lucha contra la morosidad voluntaria no justificada.

 

11.- LAS AYUDAS AL ALQUILER

Hasta este punto hemos hablado no solo, pero básicamente sobre cómo obtener y gestionar vivienda para el sector público. Pero la mera observación de todos los sistemas de vivienda pública maduros europeos nos deja bien claro que allí donde no se llega con viviendas públicas, protegidas o público-privadas se puede llegar con subvenciones para la reducción del gasto en alquiler de las familias.

Obviamente estas ayudas, si están muy extendidas, como en muchos países de la UE, implican grandes presupuestos públicos. Y, de nuevo, evidentemente, si no se diseñan adecuadamente pueden implicar inflación (el arrendador incluye la ayuda en el precio) y/o fraude.

Pero es una evidencia que hasta los sistemas más maduros de intervención pública en vivienda combinan parque público y público-privado con ayudas directas a los inquilinos. Otra cosa es que este sea un instrumento de difícil financiación solo local.

 

12.- LAS AYUDAS Y LOS CONVENIOS DE REHABILITACIÓN

Como último instrumento de política activa en materia de vivienda debemos citar las subvenciones y convenios con comunidades de vecinos para la rehabilitación de edificios y viviendas.

Son, sin duda, como las subvenciones a alquiler, grandes consumidores de recursos públicos. Pero, también sin duda, contribuyen a que nuestro patrimonio edificatorio se mantenga en buen estado y con ello haya calidad de vida urbana.

Deben, en la medida de los posible se dirigidas de manera específicamente intensa a familias de recursos bajos y a territorios en los que se acumulan fincas de alta complejidad físico-social.

Y pueden jugar un papel en la moderación del alza de los precios de los alquileres si se vincula la recepción de estas subvenciones a la no alza por encima del IPC (o de indicadores públicos de precios de alquiler, allí donde los haya) de los alquileres de las viviendas rehabilitadas con estos fondos por cierto número de años.

Sea como fuere, es necesario profundizar en la especialización de estas subvenciones, al mismo tiempo que se impulsa la existencia de créditos específicos para la rehabilitación de viviendas y edificios, de forma que podamos diseñar mezclas virtuosas de recursos de los propios vecinos, subvenciones públicas y créditos adaptados a la realidad de la rehabilitación de comunidades de vecinos.

 

13.- LA DISCIPLINA DE VIVIENDA

Finalmente, y como elemento de cierre higiénico de la actuación pública local en vivienda, se debe hacer cumplir la función social de la propiedad de vivienda, tal y como esta es definida por las leyes autonómicas. Lo que implica una actividad de inspección-sanción, sino sistemático-universal, si al menos preventiva y ejemplarizante.

 

14.- EL INTERCAMBIO TÉCNICO EN REDES PROFESIONALES, LA COMUNICACIÓN INTERNA Y EXTERNA Y EL LOBBY LOCAL PARA EL CAMBIO DE NORMATIVAS AUTONÓMICAS Y ESTATALES CON AMPLIO IMPACTO EN LA POLÍTICA LOCAL DE VIVIENDA

Aunque lo local en materia de vivienda no siempre tiene conexión con otras realidades administrativas, es clave el intercambio entre técnicos. Y esta colaboración puede ser metropolitana, regional, autonómica, estatal o europea (ámbito en el que nuestros colegas tienen un gran interés en conocernos y ayudar, si fuera posible).

Por otra parte, el intercambio técnico debe llevar a la autoconsciencia sobre las necesidades del sector de la vivienda pública y público-privada y a una labor de lobby profesional (policies, no politics) ante otras administraciones públicas y otros poderes del estado.

En este contexto se tienen que encuadrar demandas del mundo local, tales como: la calificación permanente de la vivienda protegida, el incremento de los presupuestos públicos dedicados a vivienda, la posibilidad de invertir los superávits presupuestarios locales en vivienda, la ampliación de los plazos de los contratos de alquiler, la fiscalidad de suelo y vivienda en toda su complejidad, la limitación del crecimiento de los alquileres en relación a indicadores públicos de medición del mercado en ciertas circunstancias temporales y espaciales, la utilización de instrumentos urbanísticos para limitar y zonificar la vivienda de uso turístico, para garantizar vivienda asequible en suelo urbano consolidado o para proteger el uso urbanístico de la vivienda utilizada de forma habitual como domicilio permanente, la conexión entre el deber de conservación de las viviendas y las políticas de fomento de su rehabilitación, la exigencia del respeto de los derechos de los inquilinos en supuestos de compra de edificios por parte de inversores, así como, entre otras muchas cuestiones, la rebaja de obligaciones de construcción de parkings en edificios de alquiler público o asequible.

 

15.- LA EVALUACIÓN CONTINUA DE LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS DE VIVIENDA

Y finalmente, en esta, como en todas las demás políticas públicas, lo que no se mide no existe y lo que no se evalúa no se debería mantener. Es necesario evaluar de forma constante cual está siendo el rendimiento real de la mezcla que cada administración local decida hacer sobre los 14 procesos anteriores. No hay una mezcla que sirva de la misma manera a dos municipios. Pero lo que sí es aplicable a todos ellos es que medir, evaluar y reprogramar debe ser un ciclo constante en materia de vivienda pública, social, protegida, público-privada y asequible.

 

PD: Creo que en la generación del PLA PEL DRET A L'HABITATGE 2016-2025 del Ajuntament de Barcelona (al que se dedica de forma monográfica el nº 21 de la revista QUESTIONS D'HABITATGE) hemos seguido consciente o inconscientemente esta pequeña guía metodológica. Y también creo que, en nuestro día a día, tratamos de orientarnos a través de este conjunto de procesos y sus interrelaciones. Sin fundamentalismos. Con flexibilidad. Pero todo dentro de cierto orden.

DISCLAIMER (un poco en de coña, un poco en serio). Como veo que hay gente en la ciudad de Barcelona que de forma interesada están leyendo mi "Ni bala mágica & ni atajos" como una forma de atacar a la Alcaldesa Colau que, en campaña electoral en el 2015 prometió que la política municipal de vivienda iba a ser una de sus prioridades. Conviene no confundir que, en política de vivienda no hay una sola solución mágica (estupidez que nunca le he oído decir a la Sra Colau) ni una solución inmediata, con que la política es (por presión de la ciudadanía) la que tiene que poner en uno de los primeros lugares de la agenda administrativa la vivienda. Y, en primer lugar, poner más recursos al servicio de la misma. Sin criticar cosas interesantes que se han hecho en el pasado en Barcelona (no pocas) y sin desconocer que esto de la vivienda pública es una carrera de fondo y de relevos (algo evidente y hasta bonito), es innegable que la Administración Colau ha puesto encina de la mesa más suelo, presupuesto, inversiones, crédito, garantías financieras y audacia regulatoria de las que nunca se habían puesto hasta la fecha, al menos en democracia, en la ciudad de Barcelona. Y que ello ha coincidido además con una retirada de los fondos estatales y autonómicos. Con lo que el gran impulso de estos años se está haciendo casi en su totalidad con fondos municipales. Así que es posible leer a la vez, no hay bala mágica, no hay atajos y hay que poner encima de la mesa impulso político y mucho dinero. Es más, así es como creo que hay que leer el contexto estratégico de esta política pública: pasta, largo plazo, amplio muestrario de medidas, impulso político y continua evaluación de eficiencia y eficacia con reajustes de objetivos/proyectos. Ya digo, disclaimer, medio en broma, medio en serio. Pero mejor dejarlo por escrito que no hacerlo.

 

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